CON INICIATIVA POR LA QUE SE REFORMAN LOS PÁRRAFOS SEXTO Y DECIMOTERCERO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CON LA FINALIDAD DE REDUCIR EN BENEFICIO DEL CONTRIBUYENTE LOS PLAZOS LEGALMENTE AUTORIZADOS PARA QUE LA AUTORIDAD FISCAL REALICE Y PONGA A SU DISPOSICIÓN LA DEVOLUCIÓN DE AQUELLAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE Y LAS QUE PROCEDAN DE ACUERDO CON LAS LEYES FISCALES.
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS PÁRRAFOS SEXTO Y DECIMOTERCERO DEL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.
La que suscribe Minerva Hernández Ramos, Senadora de la República de la LXIV Legislatura al Honorable Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1, fracción I, 164, numerales 1 y 2 y 169, numeral 1 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los párrafos sexto y decimotercero del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, al tenor de las siguientes consideraciones:
Exposición de motivos
I. La devolución de las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de acuerdo con las leyes fiscales. El 31 de diciembre de 1981 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (en adelante, DOF) el decreto por el que se expidió el Código Fiscal de la Federación (en adelante, CFF) mismo que permanece hasta la fecha no obstante los cincuenta y tres decretos de reforma a los que ha sido sometido.
Desde su origen, en el artículo 22 del CFF, el Legislador estableció que “…Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales…”.
Al respecto, el tributarista César Augusto Domínguez Crespo,1 ha señalado que la devolución del pago de lo indebido es, para la autoridad fiscal, una forma de extinguir su obligación con los particulares que resulta equivalente al pago que realizan los contribuyentes.
Es decir, la devolución señalada en el párrafo anterior, se trata del simple cumplimiento o entrega de la cosa debida, toda vez que cuando un contribuyente tiene un saldo a favor de un impuesto, está en él la posibilidad de compensarlo o acreditarlo, así como de solicitar la devolución del monto. 1 DOMÍNGUEZ CRESPO, César Augusto, Derecho Tributario, Tomo I: Teoría General y Procedimientos, Thomson Reuters, México, 2017, p. 113.
Sobre este particular, la Carta de Derechos del Contribuyente para los países miembros del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (en adelante Carta ILADT) reconoce el derecho a la devolución como un derivado del derecho a la igualdad y a la capacidad contributiva, siendo éstos últimos derechos fundamentales de los contribuyentes que tienen origen constitucional. Así, el inciso 23) de la Carta ILADT señala como derecho del contribuyente el relativo a “…la devolución de ingresos indebidos y de ingresos excesivos con el reconocimiento de pago de oficio de intereses o recargos moratorios que se establezcan a favor del Fisco por el atraso en el pago de tributos.
Las resoluciones administrativas que anulen actos ilegales deberán declarar el derecho del contribuyente a la devolución de los ingresos efectuados, con el correspondiente interés de demora…”
II. Evolución legislativa del plazo establecido en el CFF para que la autoridad fiscal devuelva las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de acuerdo con las leyes fiscales. Ahora bien, quedando expuesto que desde el inicio de la vigencia del CFF el Legislador reconoció el derecho de los contribuyentes a la devolución de las cantidades pagadas indebidamente o en exceso, corresponde ahora señalar que, originalmente, en el tercer párrafo del artículo 22 del CFF, el Legislador estableció que “…cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cuatro meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva…”
A continuación se hace una breve cronología de los cambios que ha sufrido esta porción normativa y de los argumentos empleados en los procesos legislativos correspondientes para justificar su disminución o aumento.
1) El plazo de cuatro meses establecido en el CFF vigente para el ejercicio fiscal de 1982, fue modificado posteriormente para reducir de cuatro a dos meses el plazo para que la autoridad procediera a la devolución, tal como se advierte del decreto publicado en el DOF el 30 de abril de 1986.
En la exposición de motivos enviada por el Ejecutivo Federal
3 (en adelante, EF) solamente se señaló que “…Se propone, por ello, acortar los plazos de presentación de declaraciones y entero de los impuestos y de las retenciones…”
Sin embargo, en el Dictamen elaborado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la H. Cámara de Diputados (en adelante, CHCP-D) se señaló que al haberse propuesto un aumento al tope de recargos por incumplimiento en el pago de los impuestos de 300% a 500% así como en el pago por parte del Fisco de las cantidades indebidamente enteradas “…se compromete a resolver en un plazo menor al actual las solicitudes de devolución, mismo que se reduce de cuatro a dos meses contados a partir de la presentación de las mismas…”4
Por su parte, las Comisiones Unidas de Hacienda y Tercera Sección de Estudios Legislativos del Senado de la República (en adelante, Comisiones Unidas del Senado) no hicieron manifestación alguna al respecto. 2) Mediante decreto publicado en el DOF el 28 de diciembre de 1989, se modificó el artículo 22 del CFF para incrementar de dos a tres meses el plazo de la autoridad fiscal para proceder a la devolución de las cantidades solicitadas por el contribuyente. En su iniciativa, el EF no propuso la modificación antes comentada, fue la CHCP-C la que en su dictamen señaló que “…se estima también necesario ampliar a tres meses el plazo que otorga la autoridad fiscal para efectuar la devolución que corresponda…”
5 Las Comisiones Unidas del Senado no mencionaron nada el respecto al elaborar el dictamen respectivo. 3) Transcurrieron siete años sin cambios en el plazo de tres meses y no fue sino mediante decreto publicado en el DOF el 30 de diciembre de 1996 en que se modificó el tercer párrafo del artículo en comento para reducir el plazo de tres meses a cincuenta días.
Asimismo, se estableció que para verificar la procedencia de la devolución las autoridades podrían requerir al contribuyente por un plazo no mayor a veinte días posteriores a la fecha de la solicitud de devolución los datos, informes o documentos adicionales que se consideren necesarios y que estuvieran relacionados con la misma.
Sobre el particular, en la Exposición de Motivos del EF, no señaló argumento alguno al respecto: En materia de la devolución de saldos a favor en las contribuciones, las actuales disposiciones de ley no permiten a la autoridad realizar una revisión exhaustiva. Esto es así en virtud de la obligación de efectuar la devolución en plazos limitados. Lo anterior impide detectar oportunamente solicitudes de devoluciones improcedentes y, en ocasiones, fraudulentas, con un grave perjuicio para el fisco.
Es por ello que se propone establecer la posibilidad de que las autoridades fiscales puedan solicitar información adicional, suspendiendo por una sola vez el plazo que establece el Código Fiscal de la Federación para efectuar la devolución y reanudándose al recibirse dicha información. En cuanto a la declaratoria de contador público que acompaña las solicitudes de devolución de saldos a favor del impuesto al valor agregado, se proponen modificaciones para que la autoridad fiscal pueda, de manera más confiable, apoyarse en las mismas.
Para ello, será fundamental que en tales declaratorias se cumpla con los requisitos y normas de auditoría que regulan a capacidad e independencia del contador público, sancionando a éste por el incumplimiento de dichos requisitos, con las mismas penas que se establecen para quienes dictaminan estados financieros…”
Asimismo, en su Dictamen, la CHCP-D no manifestó razón alguna que sustentara la reducción en el plazo de la devolución, señalando solamente que: CON INICIATIVA POR LA QUE SE REFORMAN LOS PÁRRAFOS SEXTO Y DECIMOTERCERO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CON LA FINALIDAD
La iniciativa que se dictamina establece como facultad de la autoridad fiscal, requerir a los contribuyentes los datos, informes o documentos adicionales que se consideren necesarios para poder evaluar la procedencia de la solicitud de devolución de saldos a favor de las contribuciones.
Dicha propuesta se considera acertada, toda vez que el plazo con que actualmente cuenta la autoridad fiscal para verificar la procedencia de las devoluciones resulta, en algunos casos, insuficiente por la falta de información para corroborar los datos asentados en la solicitud de devolución que presenta el contribuyente. No obstante lo anterior, es necesario aclarar que los elementos probatorios adicionales que puede solicitar la autoridad fiscal deben estar relacionados con la solicitud de devolución, motivo por lo cual esta dictaminadora modificó el texto del párrafo tercero del artículo 22, para quedar como se indica:
En el Dictamen elaborado por las Comisiones Unidas del Senado, no se hizo mayor manifestación sobre este tema, abordando únicamente las consideraciones relativas al plazo de la autoridad fiscal para requerir mayor información al contribuyente:
Asimismo, en la iniciativa se faculta a la autoridad fiscal para que pueda requerir a los contribuyentes los datos, informes o documentos adicionales, que se consideren necesarios para poder evaluar la procedencia de las solicitudes de devolución de los saldos a favor de las contribuciones.
Esto, porque actualmente el plazo con que cuenta el fisco para verificar la procedencia de las devoluciones es en ocasiones insuficiente. Por este motivo se propone reformar el artículo 22, para que cuando la autoridad fiscal solicite elementos de prueba adicionales para relacionarlos con una solicitud de devolución, se suspenda el plazo para efectuar dicha devolución.
4) Nuevamente, transcurrieron ocho años sin cambios en el plazo de cincuenta días establecido en el tercer párrafo del artículo 22 del CFF para que, mediante decreto publicado en el DOF el 05 de enero de 2004 quedara reducido dicho plazo a cuarenta días, tal como permanece hasta la fecha, quince años después.
En su Exposición de Motivos, el EF señaló 8 lo siguiente: “… Actualmente, el Código Fiscal de la Federación establece un plazo de 50 días para que las autoridades fiscales realicen la devolución de saldos a favor o de cantidades pagadas indebidamente por los contribuyentes.
La propia disposición establece un plazo menor en 10 días cuando la devolución se efectúe mediante abono en cuenta del contribuyente por así haberlo solicitado éste.
Cabe señalar que los plazos anteriores resultan sumamente reducidos en comparación con la mayoría de los países del mundo, cuyas Administraciones Tributarias cuentan con plazos de hasta un año para efectuar las devoluciones.
Sin embargo, considerando que de aprobarse las reformas propuestas a esa Soberanía en materia de impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado, la Administración Tributaria observará una enorme disminución en el número de solicitudes de devolución, resulta factible establecer el plazo reducido de 40 días para todas las devoluciones que efectúa el fisco federal. Este beneficio requiere para su correcta operación, de que las devoluciones se efectúen mediante abono en cuenta del contribuyente.
Sin embargo, considerando que los pequeños contribuyentes no siempre cuentan con instrumentos en el sistema financiero, se propone establecer que tratándose de personas físicas que en el ejercicio inmediato anterior hubiesen obtenido ingresos por actividades empresariales inferiores a $1,500,000.00, o inferiores a $300,000.00 tratándose de las demás personas físicas, éstos puedan obtener su devolución mediante cheque nominativo.
Por otro lado, las disposiciones vigentes en el Código Fiscal de la Federación establecen la facultad de que las autoridades fiscales requieran a los contribuyentes, en ciertos casos, la constitución de una garantía por un monto equivalente al de la devolución solicitada. Si bien esta disposición cerró la puerta a quienes de manera reiterada solicitaban devoluciones improcedentes, también generó costos y cargas administrativas para aquellos contribuyentes que obtenían saldos a favor con motivo de sus operaciones cotidianas.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía derogar la facultad otorgada a las autoridades fiscales para requerir la garantía del interés fiscal, tratándose de solicitudes de devolución. De la anterior transcripción claramente se advierte que el EF justificó su determinación de reducir de cincuenta a cuarenta días el plazo para que la autoridad fiscal efectuara la devolución de las cantidades pagadas en exceso o en forma indebida en que los cambios propuestos a los impuestos sobre la renta y del valor agregado implicarían una disminución en el número de solicitudes de devolución. Al respecto, en el Dictamen de la CHCP-D se señaló9 “…De igual forma, se propone reducir a 40 días el plazo para que las autoridades fiscales realicen la devolución de las cantidades pagadas indebidamente, lo cual se estima un tiempo muy por arriba de los estándares internacionales. Asimismo, se propone establecer un plazo de 25 días para que las autoridades realicen la devolución de cantidades tratándose de contribuyentes que dictaminen sus estados financieros por contador público autorizado…”
Por su parte, en el Dictamen de las Comisiones Unidas del Senado no se hizo mayor argumentación al respecto sino que únicamente se señaló10 que “…En el artículo 22, en materia de devoluciones, las Comisiones consideran necesario precisar que la devolución de cantidades pagadas indebidamente procede para aquéllos que efectuaron el pago correspondiente y, tratándose de impuestos indirectos ello es independiente del acreditamiento a que tienen derecho los propios contribuyentes, para lo cual se adiciona un segundo párrafo, se elimina el último, y se corrigen algunas referencias…”
5) Cabe señalar que en el periodo comprendido de enero de 2004 a marzo de 2019 en que se presenta la iniciativa que nos ocupa, el artículo 22 del CFF ha sido modificado en tres ocasiones, mediante los decretos publicados en el DOF los días 28 de junio de 2006, 7 de diciembre de 2012 y 9 de diciembre de 2013.
Sin embargo, en ninguno de los decretos de reforma antes señalado, ha sido materia la modificación al plazo de cuarenta días con el que cuentan las autoridades fiscales para efectuar la devolución de las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales, establecido en el artículo 22 del CFF, habiendo transcurrido ya quince años desde su última reforma.
De lo expuesto en los incisos que anteceden, puede desprenderse en forma sintética que los cambios efectuados a la disposición en comento han sido los siguientes: Art. 22 CFF 1981 1986 1989 1996 2004 Plazo para devolver cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales
4 meses
2 meses
3 meses
50 días
40 días
III. Evolución tecnológica en la Administración Tributaria: Firma Electrónica, Buzón Tributario y Comprobantes Fiscales Digitales.
En el ejercicio fiscal de 2005, a través de las reformas al CFF, la autoridad fiscal comenzó a instrumentar los esfuerzos para la sustitución de la firma autógrafa a través de una autenticación electrónica de los contribuyentes. Esta consolidación de registros electrónicos alcanzó casi dos millones de contribuyentes registrados que hicieron uso de su Clave de Identificación Electrónica Confidencial y que contribuyeron a la puesta en marcha de la Firma Electrónica Avanzada y, posteriormente, con la llamada FIEL (firma electrónica) actualmente conocida como “e.firma” De acuerdo con el Informe Tributario y de Gestión12 correspondiente al cuarto trimestre de 2018, el Servicio de Administración Tributaria (en adelante, SAT) señala que desde 2004 y hasta 2018 más de 13 millones de contribuyentes han realizado el trámite de la e.firma y que el SAT ha generado más de 23 millones de certificados.
Para el ejercicio fiscal de 2014, las reformas al CFF permitieron que el SAT pusiera en canal de comunicación con los contribuyentes de tal forma que, a través de dicha herramienta los causantes pudieran realizar trámites, presentar promociones, depositar información o documentación, atender requerimientos y obtener respuestas a sus dudas.
13 De la misma forma, los cambios efectuados al CFF en 2013 volvieron obligatoria la emisión de facturas electrónicas (Comprobantes Fiscales Digitales o CFDI).
De acuerdo con Informe Tributario y de Gestión correspondiente al cuarto trimestre de 2018, durante 2018 se emitieron más de 6 mil millones de facturas, 6.3% más que al cierre de 2017, es decir, un promedio de 220 facturas por segundo. Incluso, en el citado informe se señala que, de 2005 a 2018, se han emitido un total de 40 mil millones de facturas; que desde 2011, año a partir del cual se tiene registro de los emisores, son más de 8 millones de contribuyentes los que han emitido al menos una factura electrónica.
A mayor abundamiento, a partir de 2014 que se volvió obligatoria la emisión de las facturas electrónicas, se ha observado un incremento en el número de emisores y de facturas realizadas. En este sentido, es por demás evidente que desde 2004 –hace 15 años– ha cambiado significativamente el contexto en que se encuentra la administración tributaria respecto a la información que le proporcionan los contribuyentes.
Es en tal virtud que resulta procedente ajustar a esta nueva realidad los plazos previstos en el artículo 22 de CFF relativos a la devolución de las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales.
Por lo antes expuesto, someto a la consideración de esta Honorable Soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de Decreto. Artículo Único.- Se reforman los párrafos sexto y decimotercero del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 22.- (…)
Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de veinte días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, incluyendo para el caso de depósito en cuenta, los datos de la institución integrante del sistema financiero y el número de cuenta para transferencias electrónicas del contribuyente en dicha institución financiera debidamente integrado de conformidad con las disposiciones del Banco de México, así como los demás informes y documentos que señale el Reglamento de este Código.
Las autoridades fiscales, para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente, en un plazo no mayor de diez días posteriores a la presentación de la solicitud de devolución, los datos, informes o documentos adicionales que considere necesario y que estén relacionados con la misma.
Para tal efecto, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo máximo de diez días cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo dentro de dicho plazo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. Las autoridades fiscales sólo podrán efectuar un nuevo requerimiento, dentro de los diez días siguientes a la fecha en la que se haya cumplido el primer requerimiento, cuando se refiera a datos, informes o documentos que hayan sido aportados por el contribuyente al atender dicho requerimiento.
Para el cumplimiento del segundo requerimiento, el contribuyente contará con un plazo de diez días, contado a partir del día siguiente al que surta efectos la notificación de dicho requerimiento, y le será aplicable el apercibimiento a que se refiere este párrafo.
Cuando la autoridad requiera al contribuyente los datos, informes o documentos, antes señalados, el período transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El monto de la devolución de la actualización a que se refiere el párrafo anterior, deberá ponerse, en su caso, a disposición del contribuyente dentro de un plazo de veinte días siguientes a la fecha en la que se presente la solicitud de devolución correspondiente; cuando la entrega se efectúe fuera del plazo mencionado, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán conforme a lo dispuesto en el artículo 22-A de este Código.
Dichos intereses se calcularán sobre el monto de la devolución actualizado por el periodo comprendido entre el mes en que se puso a disposición del contribuyente la devolución correspondiente y el mes en que se ponga a disposición del contribuyente la devolución de la actualización.
Único.-
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Suscribe, Senadora Minerva Hernández Ramos.
Cortesía Aragón y Socios
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